Zéro Artificialisation Nette (ZAN) : l'objectif 2031 remis en question

Le groupe de suivi de la loi ZAN (zéro artificialisation nette) au Palais du Luxembourg a présenté son rapport ce mercredi 9 novembre, mettant en lumière les lacunes de l’État dans l’application du texte. Il préconise un réajustement des objectifs fixés pour les collectivités locales. Dans les prochaines semaines, une initiative législative au Sénat devrait reprendre certains de ces éléments.

Dans le cadre de la stratégie de réduction de l’artificialisation des sols, les sénateurs ont tenu à recueillir les avis de « ceux qui mettent en œuvre le ZAN ». De mars à juillet 2024, ils ont consulté plus de 70 élus locaux, représentants de l’État, acteurs économiques, associatifs et urbanistes concernés par cette loi. Par ailleurs, plus de 1 400 élus locaux ont partagé leurs observations et besoins via une consultation en ligne. Première conclusion des sénateurs : « Un large consensus émerge sur la nécessité de sobriété foncière, mais des obstacles concrets demeurent, nécessitant des ajustements législatifs et réglementaires pour être surmontés ».

« Les avancées obtenues par le Sénat »

Les sénateurs saluent les progrès réalisés avec la loi du 20 juillet 2023, qui a ajusté certains objectifs du ZAN. Par exemple, le délai de révision des Sraddet (schémas régionaux d’aménagement et de développement durable) a été étendu de neuf mois, et celui des documents d’urbanisme pour intégrer les objectifs du ZAN prolongé jusqu’en février 2027 pour les SCOT (schémas de cohérence territoriale) et jusqu’en février 2028 pour les PLUi (plans locaux d’urbanisme). Un système a également été mis en place pour comptabiliser au niveau national l’usage des espaces naturels par des projets d’importance nationale ou européenne. Michel Barnier s’est par ailleurs engagé, le 1er octobre à l’Assemblée nationale, à adapter le ZAN de manière pragmatique.

Le rapport rappelle que les objectifs ambitieux de la loi Climat-Résilience en matière de réduction de l’artificialisation des sols restent valables, la France perdant encore plus de 20 000 hectares d’espaces agricoles, naturels et forestiers chaque année. La construction de logements, qui a augmenté près de quatre fois plus vite que la population au cours des dernières décennies, est un facteur majeur de cette artificialisation et pourrait, à ce rythme, menacer la souveraineté alimentaire.

Des objectifs établis sans étude d’impact approfondie

Les sénateurs regrettent toutefois que les objectifs du ZAN – inspirés des propositions de la Convention citoyenne pour le climat – aient été fixés sans étude d’impact solide. La France est le seul pays de l’UE à inscrire dans sa législation des objectifs chiffrés de réduction de l’artificialisation, sans tenir compte des spécificités locales. Selon eux, fonder les objectifs sur les tendances de 2011 à 2021 est biaisé car cela ignore les particularités des zones rurales, littorales ou montagneuses ainsi que les efforts de certaines communes ayant déjà limité leur consommation d’espaces avant 2021.

Questionnement sur la notion de « désartificialisation »

Le rapport remet en cause la notion de « désartificialisation », affirmant que « le ZAN semble n’être qu’un sigle sans véritable portée ». « Il faut des centaines d’années pour recréer un sol naturel, ce qui rend cette notion trompeuse », ajoutent-ils, espérant que des priorités mieux ciblées permettront à terme d’assouplir certaines contraintes du ZAN.

L’accompagnement des collectivités à renforcer

Le rapport critique le soutien insuffisant de l’État aux collectivités. « La compréhension des concepts clés du ZAN reste inégale dans les services déconcentrés de l’État », ce qui alimente l’inquiétude et la méfiance des élus. De nombreux élus déplorent aussi le manque de dialogue avec l’État, et 90 % d’entre eux ne connaissent pas le référent ZAN de leur département. Pour les sénateurs, renforcer le dialogue avec les collectivités et le public est indispensable pour assurer une meilleure acceptation de cette politique.

Des trajectoires à ajuster

Sur les objectifs de la loi ZAN, le rapport propose un plan en deux étapes : améliorer le soutien financier et technique aux collectivités et réviser les objectifs pour la période 2021-2031. Le sénateur Jean-Baptiste Blanc, rapporteur, questionne l’objectif de réduction de 50 % pour cette première phase. Pour l’après-2031, les sénateurs suggèrent une trajectoire plus soutenable, élaborée en concertation avec les territoires.

Jean Baptiste Blanc propose également une dérogation pour le logement social dans les communes en difficulté. Environ 60 % des élus estiment que le ZAN restreint leur accès au foncier nécessaire pour répondre à leurs besoins. « Les maires doivent pouvoir construire des logements sociaux et des infrastructures vertes sans être bloqués par cette loi », insiste-t-il.

Opposition des sénateurs écologistes

Les sénateurs écologistes critiquent ce rapport, affirmant qu’il compromet les efforts de réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers, avec des conséquences graves pour le climat et la biodiversité. Ils voteront contre, jugeant que ce rapport représente un recul pour le développement rural et environnemental.

Enfin, le rapporteur annonce qu’une initiative sénatoriale pourrait bientôt être proposée pour réévaluer certains points, y compris la méthode de calcul et les objectifs, afin d’adapter le ZAN aux réalités locales.